La Comisión Europea alega ante el TJUE que la amnistía de Sánchez es una "autoamnistía" "contraria al Estado de Derecho"

La Comisión Europea considera una "autoamnistía" que es "contraria al principio del Estado de Derecho" la ley de amnistía impulsada por el Gobierno de Pedro Sánchez a favor de los responsables del proceso independentista catalán.

Así lo afirman los agentes del Ejecutivo comunitario en las extensas Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia de la UE sobre la cuestión prejudicial promovida por el Tribunal de Cuentas.

 El documento,  descarta que la ley de amnistía "responda a un objetivo de interés general reconocido por la Unión" y constata sus motivos reales: fue "parte de un acuerdo político para lograr la investidura del Gobierno.

La opinión de los agentes de la Comisión Europea contrasta notablemente con el proyecto de sentencia que hoy tiene previsto comenzar a examinar el Tribunal Constitucional. En él se afirma que "las motivaciones políticas" de los partidos que promovieron la ley de amnistía "son ajenas al juicio de constitucionalidad".

 El escrito fue presentado en la Corte de Luxemburgo el pasado 9 de diciembre, aunque no ha sido hasta el pasado mayo cuando las partes litigantes han podido conocerlo.

En él, los agentes de la Comisión Europea se pronuncian sobre las ocho preguntas planteadas por la consejera del Tribunal de Cuentas Elena Hernáez, que duda de la compatibilidad de varias prescripciones de la ley de amnistía con el Derecho de la Unión.

Una de esas cuestiones es abordada también por la ponencia que debatirá el TC, que propone declararla inconstitucional. Se trata de un aspecto procedimental: la ley de amnistía establece la obligación del Tribunal de Cuentas de oír solo al fiscal y a la Administración perjudicada por el menoscabo de fondos públicos ilícitamente destinados al proceso separatista (esto es, la Generalitat de Cataluña, que financió el referéndum ilegal del 1-O y la acción exterior para publicitar el 'procés').

Pero no prevé la audiencia al resto de las partes ni, en particular, a Sociedad Civil Catalana, que ejercitó la acción de responsabilidad contable.

"Una norma procesal nacional que únicamente establece la obligación de oír a ciertas partes del procedimiento es contraria a los principios de contradicción y de igualdad de armas, que forman parte integrante del principio de la tutela judicial efectiva de los derechos consagrados en el artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, si impide que las otras partes del procedimiento puedan debatir de forma contradictoria sobre los elementos tanto de hecho como de Derecho decisivos para la resolución del procedimiento", afirma la Comisión Europea.

Intereses financieros de la UE
Las Observaciones -que no son vinculantes para el TJUE- sostienen que el 'procés' no ha comprometido los intereses financieros de la Unión.

La argumentación del Tribunal de Cuentas "no muestra un vínculo suficientemente directo entre las ilegalidades en cuestión y los recursos propios de la Unión, en particular la contribución basada en la RNB (Renta Nacional Bruta)", indican.

Explican que "la hipotética reducción de la RNB de España [para contribuir a la financiación de la UE] resultaría de un conjunto de acciones múltiples, entre las que la organización del referéndum ilegal y la acción exterior son sólo dos elementos más, cuyo impacto es difícil medir".

Plazo de dos meses
La Comisión sí da la razón al planteamiento del Tribunal de Cuentas en lo relativo a la previsión de la ley de amnistía de que los procedimientos para aplicarla deben tramitarse con carácter prioritario y en un plazo imperativo de dos meses.

La Comisión sugiere al TJUE responder a esta cuestión en el sentido de que el Derecho de la Unión "se opone a una legislación nacional que impone un plazo imperativo de dos meses para decidir sobre la aplicación de la amnistía, si este plazo no permite a los órganos jurisdiccionales competentes la adopción de las medidas procesales que consideren necesarias, como la obtención de pruebas adicionales o la audiencia de personas, para poder evaluar el fondo del asunto pendiente".

Estado de Derecho
La parte más relevante de las Observaciones de la Comisión se refiere a las cuestiones relativas al ámbito de aplicación de la ley de amnistía y su eventual oposición a la seguridad jurídica y al principio de igualdad que consagra el Estado de Derecho.

La Comisión admite que, si los intereses financieros de la UE no se vieran afectados, "se debería concluir que no ha lugar a responder a estas preguntas".

Pero, ante la eventualidad de que el TJUE sí aprecie dicha afectación, la Comisión Europea analiza la naturaleza de una amnistía y el alcance de la concreta amnistía del 'procés'.

"Las leyes de amnistía son medidas excepcionales que despenalizan hechos que normalmente son perseguidos. Por definición, establecen beneficios específicos para un grupo de personas definido en la propia ley de amnistía. En consecuencia, introducen una diferencia de trato con respecto de las personas que, habiendo cometido los mismos hechos, pero en contextos diferentes, por motivos distintos o en momentos diferentes, no se benefician de la amnistía y siguen siendo objeto de procedimientos y sanciones penales", indica.

"El principio de proporcionalidad exige que, en cada caso concreto, la amnistía propuesta sea un medio adecuado para alcanzar en última instancia un objetivo legítimo", añade.

El escrito recuerda que corresponde al órgano jurisdiccional nacional "verificar si la amnistía responde a un objetivo de interés general reconocido por la Unión".

Y se pronuncia así: "No parece que la ley de amnistía responda efectivamente a un objetivo de interés general reconocido por la Unión".

De entrada, dice, "parece constituir una autoamnistía" y ello por dos motivos.

"En primer lugar, porque los votos de sus beneficiarios han sido fundamentales para su aprobación en el Parlamento español", señala.

Y, en segundo lugar, porque "es parte de un acuerdo político para lograr la investidura del Gobierno de España".

"Pues bien", afirma, " si hay respaldo para considerar que las autoamnistías en las que quien ostenta el poder político pretende blindarse garantizándose su inmunidad jurídica son contrarias al principio del Estado de Derecho, parece que el mismo criterio habría que aplicar cuando quien está en el Gobierno garantiza la impunidad de sus socios a cambio del apoyo parlamentario".

Ignorar a la Comisión de Venecia
A su juicio, constituye un indicio que avala esa conclusión el hecho de que, en contra de las recomendaciones de la Comisión de Venecia, la amnistía del 'procés' se tramitó en el Parlamento por el procedimiento por vía de urgencia, "eludiendo así importantes informes de órganos consultivos y sin consulta pública", observa la Comisión Europea.

"Como lo ha señalado la Comisión de Venecia", agrega, la ley de amnistía "ha ahondado una división profunda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en el mundo judicial, en el mundo académico y en la sociedad española".

A pesar de ello, las autoridades españolas "no atendieron las recomendaciones de la Comisión de Venecia de que se tomara el tiempo necesario para realizar un diálogo significativo con un espíritu de cooperación leal entre las instituciones estatales, así como entre la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política".

También se ignoró la recomendación de que la amnistía fuera aprobada con una mayoría cualificada.

La Comisión propone responder que "los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante la ley se oponen a una disposición nacional que concede amnistía que carece de claridad en la definición de su ámbito de aplicación y que, por lo tanto, puede dar lugar a exenciones de responsabilidad de personas que normalmente no deberían ser contempladas habida cuenta del objeto de la amnistía".

Medidas cautelares
La Comisión apoya, igualmente, el planteamiento del Tribunal de Cuentas en el sentido de cuestionar el alzamiento de las medidas cautelares, sin dejar ningún margen de decisión al órgano jurisdiccional, que impone la ley de amnistía.

Recuerda que el estatuto del TJUE establece que el órgano jurisdiccional que promueve una cuestión prejudicial está obligado a "suspender el procedimiento nacional", aunque la ley de amnistía no lo admita.

Y propone responder que "los principios de primacía del Derecho de la Unión y de separación de poderes (...) se oponen a una legislación nacional que, por un lado, impone el alzamiento de las medidas cautelares antes de haber decidido si la aplicación de la amnistía está justificada en un caso concreto, incluso cuando el órgano jurisdiccional nacional considere necesario solicitar una decisión prejudicial, y, por otro lado, impone un plazo imperativo de dos meses para decidir sobre la aplicación de la amnistía que no permite la suspensión de dicho plazo en caso de que el órgano jurisdiccional nacional considere necesario plantear una petición de decisión prejudicial".

 Este pronunciamiento de la Comisión Europea es relevante para la posición del magistrado del Tribunal Supremo Pablo Llarena, que tiene activa una orden nacional de detención del expresidente catalán Carles Puigdemont.

A continuación, reproducimos textualmente, por su interés, los parágrafos principales del escrito de la Comisión Europea.

Parágrafo 90
La Comisión observa que las leyes de amnistía son medidas excepcionales que despenalizan hechos que normalmente son perseguidos. Por definición, establecen beneficios específicos para un grupo de personas definido en la propia ley de amnistía. En consecuencia, introducen una diferencia de trato con respecto de las personas que, habiendo cometido los mismos hechos, pero en contextos diferentes, por motivos distintos o en momentos diferentes, no se benefician de la amnistía y siguen siendo objeto de procedimientos y sanciones penales. El principio de proporcionalidad exige que, en cada caso concreto, la amnistía propuesta sea un medio adecuado para alcanzar en última instancia un objetivo legítimo.

Parágrafo 92
Corresponde al órgano jurisdiccional nacional examinar si las limitaciones que la LOA y, en particular, su artículo 1 (‘ámbito de aplicación’), introduce a los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante la ley cumplen con estos requisitos. Para ello, deberá verificar si la amnistía responde a un objetivo de interés general reconocido por la Unión.

 En tal caso, deberá garantizarse, en primer lugar, que la LOA es idónea para alcanzar el objetivo de interés general perseguido; en segundo lugar, que la injerencia se limita a lo estrictamente necesario, en el sentido de que el objetivo no podría alcanzarse razonablemente de manera igualmente eficaz por otros medios menos atentatorios contra esos derechos fundamentales de las personas afectadas; y, en tercer lugar, que tal injerencia no es desproporcionada en relación con ese objetivo, lo que implica, en particular, una ponderación de la importancia de este último y la gravedad de dicha injerencia. Para cumplir el requisito de proporcionalidad, la LOA debe establecer reglas claras y precisas que regulen el alcance y la aplicación de las medidas en cuestión.

Parágrafo 94
Por un lado, no parece que la LOA responda efectivamente a un objetivo de interés general reconocido por la Unión. De entrada, la LOA parece constituir una autoamnistía, por dos motivos. En primer lugar, porque los votos de sus beneficiarios han sido fundamentales para su aprobación en el Parlamento español. En segundo lugar, porque el proyecto de ley es parte de un acuerdo político para lograr la investidura del Gobierno de España. Pues bien, si hay respaldo para considerar que las autoamnistías en las que quien ostenta el poder político pretende blindarse garantizándose su inmunidad jurídica son contrarias al principio del Estado de Derecho,69 parece que el mismo criterio habría que aplicar cuando quien está en el Gobierno garantiza la impunidad de sus socios a cambio del apoyo parlamentario.

Parágrafo 95
Constituye otro indicio en la misma dirección el hecho de que la tramitación de la LOA siguiera un procedimiento por vía de urgencia, eludiendo así importantes informes de órganos consultivos y sin consulta pública. Como lo ha señalado la Comisión de Venecia, la LOA ha ahondado una división profunda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en el mundo judicial, en el mundo académico y en la sociedad española.71 A pesar de ello, las autoridades españolas no atendieron las recomendaciones de la Comisión de Venecia de que se tomara el tiempo necesario para realizar un diálogo significativo con un espíritu de cooperación leal entre las instituciones estatales, así como entre la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política.72 Las autoridades españolas tampoco atendieron la recomendación de que la LOA fuera aprobada con una mayoría cualificada superior.

Parágrafo 96
Por otro lado, en cuanto al requisito de que se establezcan normas jurídicas claras y precisas que regulen el alcance y la aplicación de las medidas en cuestión, cabe señalar que el legislador español no atendió las recomendaciones de la Comisión de Venecia sobre el ámbito de aplicación material y temporal de la LOA y, en particular:

- la recomendación de restringir y definir con mayor precisión el alcance material y temporal de la aplicación de la amnistía para que los efectos de la ley sean más previsibles; la ampliación durante la tramitación del proyecto de ley del ámbito de aplicación temporal de la LOA por dos meses sin justificación alguna suscitó inquietudes en cuanto al carácter general de la amnistía; y

- la recomendación de establecer un vínculo más estrecho entre las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias, y los actos de malversación y corrupción.

Parágrafo 97
En cualquier caso, en opinión de la Comisión, sería contrario a este requisito de que las normas sean claras y precisas que, como lo sostiene el TCU, la LOA diera lugar a exenciones de responsabilidad de personas que normalmente no deberían ser contempladas habida cuenta del objeto de la ley.

Parágrafo 98
A la luz de estas consideraciones, y para el caso en el que exista afectación de los intereses financieros de la Unión en el sentido del artículo 325 TFUE, la Comisión propone responder a las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta que los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante la ley se oponen a una disposición nacional que concede amnistía que carece de claridad en la definición de su ámbito de aplicación y que, por lo tanto, puede dar lugar a exenciones de responsabilidad de personas que normalmente no deberían ser contempladas habida cuenta del objeto de la amnistía. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar si éste sería el caso del artículo 1 LOA.

Parágrafo 109
El artículo 23 del Estatuto del Tribunal establece que, en los asuntos sustanciados mediante el procedimiento prejudicial, la resolución del órgano jurisdiccional nacional por la que somete un asunto al Tribunal suspende el procedimiento nacional.82 La jurisprudencia del Tribunal ha señalado también que el procedimiento prejudicial exige suspender el procedimiento pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente a la espera de la respuesta del Tribunal.83 Por último, el principio de primacía obliga al juez nacional encargado de aplicar, en el ámbito de su competencia, las disposiciones del Derecho de la Unión, cuando no resulte posible interpretar la normativa nacional conforme a las exigencias del Derecho de la Unión, a garantizar la plena eficacia de las exigencias de este Derecho en el litigio de que conozca, dejando inaplicada si fuera necesario, y por su propia iniciativa, cualquier normativa o práctica nacional, aun posterior, contraria a una disposición del Derecho de la Unión que tenga efecto directo, sin que deba solicitar o esperar a su previa eliminación por vía legislativa o mediante cualquier otro procedimiento constitucional.

Parágrafo 110
Pues bien, una obligación impuesta por la legislación nacional a los órganos jurisdiccionales nacionales de alzar todas las medidas cautelares antes de haber decidido si la aplicación de la amnistía está justificada en un caso concreto, incluso cuando los órganos jurisdiccionales nacionales consideren necesario solicitar una decisión prejudicial, es incompatible con los principios de primacía del Derecho de la Unión, de separación de poderes, el artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y del artículo 47 de la Carta, el artículo 23 del Estatuto del Tribunal y el artículo 267 TFUE, al restringir indebidamente el diálogo entre los tribunales nacionales y el TJUE.

Parágrafo 111
La plena eficacia del Derecho de la Unión exige que el juez que conozca de un litigio regido por este Derecho pueda acordar medidas provisionales para garantizar la plena eficacia de la resolución judicial que habrá de recaer. En efecto, si el órgano jurisdiccional nacional que suspende el procedimiento hasta que el Tribunal responda a su cuestión prejudicial no pudiera acordar medidas provisionales hasta el pronunciamiento de su resolución tras la respuesta del Tribunal, el efecto útil del sistema establecido por el artículo 267 TFUE se vería menoscabado. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar si las medidas cautelares deben ser mantenidas o alzadas en el caso concreto.

Parágrafo 114
A la luz de estas consideraciones, la Comisión propone al Tribunal responder a las cuestiones sexta y octava que los principios de primacía del Derecho de la Unión y de separación de poderes, así como el artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y del artículo 47 de la Carta, el artículo 23 del Estatuto del Tribunal y el artículo 267 TFUE, se oponen a una legislación nacional que, por un lado, impone el alzamiento de las medidas cautelares antes de haber decidido si la aplicación de la amnistía está justificada en un caso concreto, incluso cuando el órgano jurisdiccional nacional considere necesario solicitar una decisión prejudicial; y, por otro lado, impone un plazo imperativo de dos meses para decidir sobre la aplicación de la amnistía que no permite la suspensión de dicho plazo en caso de que el órgano jurisdiccional nacional considere necesario plantear una petición de decisión prejudicial.

Conclusión
Por las razones hasta aquí expuestas, la Comisión propone al Tribunal que responda a las cuestiones prejudiciales como sigue:

- El artículo 325 TFUE debe ser interpretado en el sentido de que no existe un vínculo suficiente entre las actividades ilegales que tengan por objetivo la secesión de una parte del territorio de un Estado miembro y los intereses financieros de la Unión, en lo que respecta a los recursos propios de la Unión. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar si las particularidades del asunto principal podrían justificar la existencia de un vínculo de conexión suficiente, en particular en el supuesto de que se hubieran desviado fondos de la Unión para financiar el referéndum ilegal.

- El artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y el artículo 47 de la Carta, se opone a una legislación nacional que impone un plazo imperativo de dos meses para decidir sobre la aplicación de la amnistía, si este plazo no permite a los órganos jurisdiccionales competentes la adopción de las medidas procesales que consideren necesarias, como la obtención de pruebas adicionales o la audiencia de personas, para poder evaluar el fondo del asunto pendiente.

- El artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y el artículo 47 de la Carta, se opone a una normativa nacional que impide a una parte del procedimiento jurisdiccional debatir de forma contradictoria los elementos tanto de hecho como de Derecho decisivos para la resolución del procedimiento.

- En el caso de que exista afectación a los intereses financieros de la Unión en el sentido del artículo 325 TFUE, los principios de seguridad jurídica y de igualdad ante la ley se oponen a una disposición nacional que concede amnistía y que carece de claridad en la definición de su ámbito de aplicación y que, por lo tanto, puede dar lugar a exenciones de responsabilidad de personas que normalmente no deberían ser contempladas habida cuenta del objeto de la amnistía.

- Los principios de primacía del Derecho de la Unión y de separación de poderes, así como el artículo 19 TUE, apartado 1, interpretado a la luz del artículo 2 TUE y el artículo 47 de la Carta, el artículo 23 del Estatuto del Tribunal y el artículo 267 TFUE, se oponen a una legislación nacional que, por un lado, impone el alzamiento de las medidas cautelares antes de haber decidido si la aplicación de la amnistía está justificada en un caso concreto, incluso cuando el órgano jurisdiccional nacional considere necesario solicitar una decisión prejudicial; y, por otro lado, impone un plazo imperativo de dos meses para decidir sobre la aplicación de la amnistía que no permite la suspensión de dicho plazo en caso de que el órgano jurisdiccional nacional considere necesario plantear una petición de decisión prejudicial.
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