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Hay asuntos que no deberían despacharse con una consigna partidista. El debate sobre la llamada «ley de nietos» es uno de ellos.
En el centro de la polémica no está únicamente la memoria de la Guerra Civil, el exilio o el derecho de los descendientes de españoles a adquirir la nacionalidad. Hay una segunda cuestión que ha adquirido una importancia extraordinaria: cómo una modificación de las reglas de acceso a la nacionalidad puede terminar teniendo consecuencias sobre la composición del cuerpo electoral español en el exterior.
Y, sobre todo, dónde se encuentra el límite entre interpretar una ley aprobada por las Cortes Generales y ampliar administrativamente su ámbito de aplicación.
En esta controversia aparecen nombres y fechas concretas: Pedro Sánchez, Félix Bolaños, Pilar Llop y Sofía Puente Santiago.
Pero también aparecen documentos, cifras y decisiones judiciales que obligan a separar cuidadosamente lo que está acreditado de lo que sigue siendo una acusación política o una cuestión pendiente de resolución judicial.
Uno de los argumentos que circulan en el debate parte de una cifra: alrededor de 14.000 republicanos fueron evacuados desde Francia hacia América al terminar la Guerra Civil.
La cifra aparece en estudios historiográficos referida a quienes, de los aproximadamente 450.000 republicanos que se encontraban en Francia al finalizar la guerra, fueron evacuados a América, principalmente a México.
Pero hay que hacer una precisión fundamental.
Esos 14.000 representan el número total de españoles exiliados en América.
Se trata de una cifra asociada a una evacuación concreta desde Francia. El exilio y la emigración española hacia América tuvieron diferentes destinos, oleadas y circunstancias.
Por tanto, presentar la cuestión como:
14.000 exiliados → 2.500.000 nuevos votantes
supone comparar magnitudes que pertenecen a categorías diferentes.
La cifra de aproximadamente 2,4 millones que se ha difundido en relación con la llamada ley de nietos tampoco representa 2,4 millones de nuevos votantes. Corresponde a personas que iniciaron trámites o solicitaron cita en distintos momentos del procedimiento.
Las cifras oficiales disponibles permiten observar la magnitud real del proceso: hasta el 31 de mayo de 2026 se habían presentado 1.225.188 solicitudes, se habían aprobado 571.761 expedientes y se habían practicado 333.696 inscripciones de nacionalidad en las oficinas consulares.
Solicitud, expediente aprobado, nacionalización, inscripción consular, alta electoral y voto son fases diferentes.
Y esa distinción es esencial.
La Ley 20/2022, de Memoria Democrática, aprobada por las Cortes Generales, introdujo nuevas vías para que determinados descendientes de españoles pudieran adquirir la nacionalidad.
Uno de los supuestos más conocidos afecta a quienes nacieron fuera de España y son hijos o nietos de personas que originalmente fueron españolas y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por determinadas razones políticas, ideológicas, de creencia, orientación o identidad sexual, perdieron o renunciaron a la nacionalidad.
Pero la ley estableció otros supuestos.
También contempló a los hijos nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron la nacionalidad por matrimonio con extranjeros antes de la Constitución de 1978, así como determinados hijos mayores de edad de personas que hubieran obtenido la nacionalidad por las vías previstas en la legislación de memoria.
Por ello, «ley de nietos» y «descendientes de exiliados republicanos» no son conceptos completamente equivalentes.
La ley tampoco creó por sí misma 2,5 millones de electores.
El procedimiento comienza con una solicitud. Si se cumplen los requisitos legales, puede producirse la adquisición de la nacionalidad. Posteriormente existen trámites registrales y, en su caso, electorales que no se han cumplido en los procedimientos.
Es importante no confundir esas etapas.
La controversia se concentra especialmente en la Instrucción de 25 de octubre de 2022, firmada por Sofía Puente Santiago, entonces directora general de Seguridad Jurídica y Fe Pública del Ministerio de Justicia.
La Ley de Memoria Democrática se publicó en el BOE el 20 de octubre de 2022 y entró en vigor el día siguiente.
La instrucción de Puente fue firmada el 25 de octubre, apenas cuatro días después de la entrada en vigor.
Pero existe otro elemento que ha alimentado la polémica.
Según la documentación publicada sobre el caso, el 20 de octubre se había firmado una primera instrucción de nueve páginas y posteriormente, el 25 de octubre, una segunda de 18 páginas, que fue la que terminó publicándose oficialmente.
La cuestión que surge es inmediata:
¿Por qué existieron dos instrucciones en apenas cinco días y qué motivó el cambio entre ambas?
No se trata de una cuestión menor si, como sostienen los críticos, la segunda interpretación amplió considerablemente el ámbito de aplicación de la ley.
La disposición adicional octava de la ley hablaba de españoles que hubieran sufrido exilio por determinadas causas.
La instrucción administrativa estableció que se presumiría la condición de exiliado de quienes hubieran salido de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955, siempre que acreditaran documentalmente la salida del territorio español.
Este punto constituye el núcleo jurídico de la controversia.
Una cosa es exigir que se acredite individualmente que el antepasado sufrió exilio por alguna de las causas contempladas por la ley.
Otra es establecer una presunción temporal por la que determinadas salidas de España durante casi dos décadas permitan presumir esa condición.
La diferencia no es meramente administrativa.
Es precisamente la cuestión que ha terminado ante los tribunales.
Aquí aparece el problema jurídico fundamental.
Una instrucción administrativa sirve para establecer criterios destinados a aplicar una norma.
Pero una instrucción no es una ley.
No puede modificar aquello que las Cortes Generales hayan aprobado.
El Gobierno ha defendido que la instrucción de Sofía Puente tenía precisamente esa finalidad: interpretar y hacer operativa una norma que dejaba cuestiones prácticas abiertas.
Sus críticos sostienen que, mediante la presunción de exilio, la Administración terminó ensanchando el ámbito subjetivo de la disposición adicional octava.
La diferencia entre ambas posiciones no puede resolverse mediante un titular.
Debe determinarse jurídicamente.
Y la cuestión ya está ante los tribunales.
El 8 de septiembre de 2026, el Tribunal Supremo acordó adoptar medidas cautelares relacionadas con los efectos electorales de las inscripciones de personas nacionalizadas al amparo de esta legislación.
La medida no equivale a declarar ilegales todas las nacionalizaciones.
La cuestión es más concreta: se han suspendido cautelarmente determinados efectos electorales mientras se resuelve el fondo del litigio.
Esto es importante porque separa dos conceptos que frecuentemente aparecen mezclados:
la nacionalidad española y el derecho a ejercer el sufragio en un proceso electoral concreto.
La medida cautelar no significa que todas las nacionalizaciones hayan sido anuladas.
El litigio sobre la interpretación de la normativa continúa pendiente de una decisión definitiva.
Las dimensiones del proceso explican por qué la controversia ha adquirido tanta relevancia.
Hasta el 31 de mayo de 2026, según los datos difundidos por el Gobierno:
Estas cifras son equivalentes a votos.
No son 1,2 millones de electores.
Son 571.761 votos.
Y significan que 333.696 personas vayan participado en una elección.
Pero sí reflejan una transformación extraordinaria del número de españoles residentes en el extranjero que potencialmente pueden formar parte del cuerpo electoral.
La nacionalidad tampoco determina el voto.
Una persona nacionalizada puede votar a cualquier candidatura, votar en blanco, abstenerse o no participar.
Por eso, una cosa es medir el crecimiento del universo potencial de electores y otra completamente diferente afirmar cuál será el comportamiento electoral de esas personas.
Aquí es donde el lenguaje político debe distinguirse del hecho jurídico.
La palabra «manipulación» puede utilizarse como valoración editorial o acusación política.
Pero no equivale por sí misma a una conclusión judicial.
Lo que sí está documentado es que se produjo una ampliación extraordinaria del acceso a la nacionalidad para determinados descendientes de españoles.
También está documentado que la Administración estableció una presunción temporal de exilio.
Y también está documentado que el Tribunal Supremo ha acordado cautelarmente limitar determinados efectos electorales mientras examina el litigio.
Lo que no puede deducirse automáticamente de esos hechos es que existiera una operación fraudulenta destinada a alterar el resultado de unas elecciones.
Para sostener una acusación de esa naturaleza sería necesario acreditar una actuación deliberada destinada a manipular el censo al margen de la legislación y de los procedimientos administrativos.
Hasta ahora, esa finalidad electoral concreta no ha sido establecida judicialmente.
La Ley de Memoria Democrática fue impulsada por el Gobierno de Pedro Sánchez y aprobada por las Cortes Generales.
Durante su tramitación, Félix Bolaños era ministro de la Presidencia y posteriormente asumió la cartera de Justicia.
Pilar Llop era ministra de Justicia cuando la ley entró en vigor y cuando se publicó la instrucción.
Y Sofía Puente Santiago era la directora general que firmó la instrucción de 25 de octubre.
Por ello, existe una responsabilidad política que puede y debe ser objeto de preguntas parlamentarias y periodísticas.
Entre ellas:
Algunas informaciones periodísticas acreditadas han sostenido que la modificación fue realizada por Sofía Puente sin informar a la entonces ministra. Esa afirmación debe atribuirse a las publicaciones que la sostienen y presentarse como un hecho judicialmente ilegal.
Existe además otro elemento que merece ser investigado.
Antes de la aprobación de la Ley de Memoria Democrática, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, bajo la dirección de Sofía Puente, había dictado resoluciones en materia de nacionalidad en las que se aplicaba de forma estricta el requisito del exilio previsto por la normativa anterior.
Una resolución de 2 de febrero de 2022, firmada por Puente, rechazaba una solicitud porque no se había acreditado que el abuelo hubiera perdido la nacionalidad como consecuencia del exilio.
Otra resolución, de 27 de agosto de 2020, también firmada por ella, consideraba que no concurría el requisito del exilio porque el traslado a Cuba se había producido fuera del período considerado como exilio.
Esto plantea una pregunta legítima:
¿Qué cambió jurídicamente entre aquella interpretación y la instrucción de octubre de 2022?
La respuesta oficial debería determinar con precisión si el cambio se debió exclusivamente a la nueva Ley 20/2022, a su nueva redacción, a una nueva interpretación jurídica o a una combinación de esos factores.
Hay una afirmación que conviene corregir para evitar un error factual.
No ocurrió que el Congreso aprobara una modificación de la ley cinco días después de su aprobación.
El Congreso había aprobado el texto en julio de 2022 y el Senado dio su aprobación definitiva el 5 de octubre.
Lo que ocurrió después de la entrada en vigor fue otra cosa:
una nueva interpretación administrativa de la norma, firmada por Sofía Puente.
Por tanto, una formulación documentalmente más precisa sería:
Cinco días después de la publicación de la Ley de Memoria Democrática y cuatro días después de su entrada en vigor, Sofía Puente firmó una nueva instrucción administrativa que, según sus críticos, amplió el ámbito de aplicación de la disposición adicional octava mediante una presunción temporal de la condición de exiliado.
Esa formulación distingue correctamente entre el poder legislativo y la actuación administrativa posterior.
Sofía Puente es hermana de Óscar Puente, actual ministro de Transportes.
El parentesco es un dato biográfico.
Pero por sí mismo no demuestra ninguna irregularidad en la actuación administrativa de Sofía Puente.
La cuestión relevante no es quién es su hermano.
La cuestión relevante es qué hizo la directora general, qué decía la primera instrucción, qué cambió en la segunda y cuál era el fundamento jurídico de esos cambios.
El documento militar SIGINTREP 01/2026
Existe además otro documento aportado para este análisis que debe ser tratado separadamente de la controversia sobre la nacionalidad y el censo.
Se trata del documento identificado como «SIGINTREP 01/2026», correspondiente al Ejército de Tierra, Regimiento de Guerra Electrónica nº 32, Centro de Integración Terrestre.
En su apartado «5.- VALORACIÓN» aparece la siguiente apreciación:
«Se valora como MUY PROBABLE que durante el día 30JUL26 se intente una entrada masiva de migración irregular, aprovechando la festividad del día del Trono en Marruecos.»
El documento aportado a la redacción constituye, por tanto, una pieza documental que permite afirmar que existía una valoración de inteligencia militar previa a los acontecimientos que consideraba muy probable un intento de entrada masiva el 30 de julio de 2026.
Organismo: Ejército de Tierra
Unidad: Regimiento de Guerra Electrónica nº 32
Centro: Centro de Integración Terrestre
Documento: SIGINTREP 01/2026
Epígrafe: 5.- VALORACIÓN
Fecha analizada: 30 de julio de 2026
Valoración: «MUY PROBABLE» un intento de entrada masiva de migración irregular.
Fuente: documento aportado para este artículo y reproducido en la imagen que acompaña la información.
La importancia de este documento está en que no se trata de una valoración periodística posterior, sino de una apreciación atribuida documentalmente a un organismo militar.
Lo que sí permite afirmar es que existía una valoración militar según la cual era «MUY PROBABLE» un intento de entrada masiva el 30 de julio, relacionado con la celebración del Día del Trono en Marruecos.
Ese dato debería contrastarse con las comunicaciones que recibieron el Gobierno, el CNI, el CIFAS, la Guardia Civil y los demás organismos responsables de la seguridad fronteriza.
DOCUMENTO MILITAR. Imagen del documento SIGINTREP 01/2026, del Regimiento de Guerra Electrónica nº 32 del Ejército de Tierra. En el apartado «5.- Valoración», el informe considera «MUY PROBABLE» un intento de entrada masiva de migración irregular el 30 de julio de 2026, coincidiendo con el Día del Trono en Marruecos. Documento aportado a esta redacción.
La controversia sobre la adquisición de nacionalidad por descendientes de españoles tampoco comenzó en 2022.
La llamada «ley de nietos» tiene un antecedente importante en la Ley 52/2007, cuya disposición adicional séptima ya estableció vías de adquisición de nacionalidad para determinados descendientes.
La legislación de 2022 amplió y reformuló esas posibilidades.
Lo que debe examinarse es la amplitud del nuevo régimen y, especialmente, la interpretación administrativa realizada en 2022.
Más allá de la batalla partidista entre Gobierno y oposición existe una cuestión institucional mucho más profunda:
En una democracia constitucional, el Parlamento establece las reglas.
La Administración las aplica.
Y los tribunales controlan que esa aplicación respete la ley.
Si una instrucción administrativa se limita a desarrollar técnicamente una norma, estamos ante una actuación administrativa ordinaria.
Si, por el contrario, una instrucción termina ampliando sustancialmente el universo de personas beneficiarias más allá de lo autorizado por el legislador, aparece un problema de legalidad.
Y eso es precisamente lo que debe determinar la Justicia.
La intervención cautelar del Tribunal Supremo convierte esta cuestión en algo más que una discusión política.
La relevancia electoral del proceso deriva de una circunstancia concreta.
Los nuevos españoles residentes en el extranjero pueden incorporarse al Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA).
De esta manera, una política legislativa inicialmente vinculada a la nacionalidad y a la reparación histórica puede tener también consecuencias sobre la composición del electorado exterior.
Ese efecto no es necesariamente ilegítimo.
La nacionalidad española lleva aparejados derechos políticos.
Pero plantea una cuestión institucional perfectamente legítima:
La respuesta no debería depender de consignas.
Debe analizarse mediante cifras, documentos, garantías jurídicas y transparencia.
Para comprender realmente el impacto electoral sería necesario disponer de una serie estadística completa:
Solicitudes → expedientes aprobados → nacionalizaciones inscritas → altas en CERA → electores efectivamente habilitados → participación electoral.
Sin esa cadena completa, es fácil mezclar cifras pertenecientes a fases diferentes del procedimiento.
Los 2,4 millones de personas que iniciaron trámites o solicitaron cita no pueden presentarse como 2,4 millones de votantes.
Los 571.761 expedientes aprobados tampoco equivalen automáticamente al mismo número de personas con derecho de voto efectivo en una elección concreta.
Y las 333.696 inscripciones consulares tampoco permiten conocer cuántas de esas personas terminarán participando en unas elecciones determinadas.
La diferencia es esencial.
El Gobierno de Pedro Sánchez tiene responsabilidad política sobre la Ley de Memoria Democrática porque su Ejecutivo la impulsó.
La Administración tiene responsabilidad sobre cómo se aplicó.
Y la Dirección General dirigida por Sofía Puente tiene responsabilidad sobre las instrucciones que emitió en el ámbito de sus competencias.
Por eso resulta legítimo pedir explicaciones sobre:
Por qué se estableció una presunción de exilio que abarca casi dos décadas.
Qué estudios demográficos se realizaron antes de aplicar la norma.
Qué previsión tenía el Gobierno sobre el número de solicitudes.
Qué impacto se calculó sobre el CERA.
Cuántas nacionalizaciones se esperaban.
Cuántas inscripciones electorales podían derivarse.
Qué controles se establecieron para impedir errores.
Por qué existieron dos instrucciones en cinco días y qué motivó el cambio entre ellas.
Estas son preguntas de rendición de cuentas.
No son, por sí mismas, una prueba de una operación fraudulenta.
La cuestión jurídica central puede formularse de manera sencilla:
La respuesta definitiva corresponde a los tribunales.
Pero existe una segunda pregunta que corresponde al Gobierno y al Parlamento:
Y existe una tercera:
Son preguntas de control democrático.
El problema no es que cientos de miles de españoles puedan adquirir la nacionalidad.
Si cumplen los requisitos legales, tienen derecho a ella.
Tampoco puede presumirse cómo votarán.
El problema institucional sería otro: que una interpretación administrativa pudiera modificar de facto el alcance de una norma aprobada por las Cortes sin que esa ampliación hubiera sido expresamente aprobada por el legislador.
Eso es precisamente lo que debe esclarecerse.
Y por eso la decisión del Tribunal Supremo resulta tan relevante.
La discusión ya no es únicamente histórica.
Ya no es únicamente partidista.
Ya no es únicamente sobre nacionalidad.
Es una discusión sobre los límites del poder administrativo, la reserva de ley, la seguridad jurídica y la integridad del censo electoral.
Pedro Sánchez puede defender políticamente la Ley de Memoria Democrática.
Sus adversarios pueden criticarla.
Sofía Puente puede defender jurídicamente la instrucción que firmó.
Los tribunales pueden considerar correcta o incorrecta esa interpretación.
Pero existe una cuestión que debería quedar fuera de cualquier disputa partidista:
Y esa explicación debe hacerse con nombres, fechas, documentos, cifras y expedientes.
Porque si existe una irregularidad, debe demostrarse.
Y si no existe, también debe quedar demostrado.
En una democracia constitucional, el censo electoral no puede depender de consignas ni de sospechas.
Debe descansar sobre reglas públicas, verificables y jurídicamente controlables.
Y, sobre todo, el censo electoral no pertenece a Pedro Sánchez, al PSOE, al PP, a Vox ni a ningún otro partido.
Pertenece a los ciudadanos.
| Dato | Situación |
|---|---|
| Ley de Memoria Democrática | Ley 20/2022 |
| Publicación en BOE | 20 de octubre de 2022 |
| Entrada en vigor | 21 de octubre de 2022 |
| Instrucción controvertida | 25 de octubre de 2022 |
| Presunción administrativa de exilio | Salidas de España entre 18/07/1936 y 31/12/1955 |
| Solicitudes hasta 31/05/2026 | 1.225.188 |
| Expedientes aprobados | 571.761 |
| Inscripciones de nacionalidad practicadas | 333.696 |
| Situación judicial | Pendiente de resolución sobre el fondo |
| Medida del Supremo | Suspensión cautelar de determinados efectos electorales |
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